Grundsatz der Gewaltenteilung
Die Gewaltenteilung ist ein Grundprinzip der Demokratie, das staatliche Macht zur Verhinderung von Missbrauch in drei unabhängige Bereiche aufteilt: Legislative (Gesetzgebung), Exekutive (ausführende Verwaltung) und Judikative (Rechtsprechung). Sie kontrollieren sich gegenseitig, sind im Grundgesetz verankert und verhindern einen Missbrauch von Macht. In Artikel 20 des Grundgesetzes heißt es „Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“ Die richterliche Unabhängigkeit ist ausdrücklich in Art. 97 GG verankert und sorgt dafür, dass die Rechtsprechung frei von politischer oder gesellschaftlicher Einflussnahme entscheiden kann.
Geschichte der Gewaltenteilung
Erste Überlegungen zur Gewaltenteilung gab es bereits in der Antike, vor allem bei Aristoteles. Den Grundstein in der Moderne legte John Locke, der 1690 erstmals zwischen Legislative und Exekutive unterschied, um Tyrannei zu verhindern. Die klassische Dreiteilung von Legislative, Exekutive und Judikative entwickelte Charles de Montesquieu 1748. Die Verfassung der USA setzte 1787/88 diese Idee in die konkrete Praxis um. Auch in der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte der französische Revolution von 1789 wurde die Gewaltenteilung festgeschrieben. Im deutschen Kaiserreich teilten sich der Monarch, der Kanzler und die Parlamente die Macht. Die Weimarer Republik bekannte sich zur Gewaltenteilung, schuf jedoch mit der starken Position des Reichspräsidenten eine Schwachstelle.
Die Entwicklung von Politik, Gesellschaft, Recht und Wirtschaft hat Anlass zu der Überlegung gegeben, ob wir nicht nur von den traditionellen drei Gewalten, sondern auch von der vierten, fünften oder gar sechsten Gewalt sprechen sollten. Als das Grundgesetz 1949 in Kraft trat und darin die Gewaltenteilung verankert wurde, war nicht absehbar, welch mächtige Rolle Wirtschaft und Wirtschaftsverbände im Laufe der Jahre erobern, welch vielfältige Bedeutung staatsunabhängige Medien einnehmen und welchen Einfluss regierungs- und staatsferne Organisationen bei der Gestaltung und Meinungsbildung der Zivilgesellschaft ausüben würden. Die Medien werden schon seit Mitte des 19. Jahrhunderts immer wieder als Vierte Gewalt im Staat bezeichnet. Je nach Standpunkt werden auch Wirtschaft und Nichtregierungsorganisationen als Teil der Gewaltenteilung betrachtet.
Medien als vierte Gewalt
Meinungsfreiheit, Pressefreiheit und Freiheit der Berichterstattung sind in Art. 5 GG garantiert; Zensur ist untersagt. Darunter fallen alle Träger, Werkzeuge und Kommunikationsmittel zur Übermittlung und Verbreitung von Informationen, Nachrichten, Bildern und Meinungen sind. Wenn Pressefreiheit, Meinungsfreiheit und Informationsfreiheit gewährleistet sind, können Medien zu einer wirklichen Macht werden – auch ohne gesetzliche Verankerung. Dabei geht es heute nicht mehr nur um die herkömmlichen Medien wie Zeitungen und Zeitschriften, Hörfunk und Fernsehen, sondern um das Internet und um die sogenannten sozialen Medien, die für die jüngere Generation die Hauptnachrichtenquelle bilden. Von einem freien Netz ist keine Rede. Eher zutreffend ist wohl die Vermutung, dass das Internet als Einfallstor für Manipulationen dient.
Teils arbeiten diese Medien seriös und wollen über Realitäten informieren, teils verbreiten sie erfundene oder gefälschte Meldungen. Manche sind politisch oder ideologisch ausgerichtet oder gar von Geheimdiensten gesteuert, andere arbeiten gewinnorientiert und am Finanzamt vorbei. Ein kaum schätzbarer Anteil von Werbeausgaben wird von den herkömmlichen in die sozialen Medien verlagert.
Wenn die sozialen oder die herkömmlichen Medien (oder Teile davon) Fehler, Pannen oder Machtmissbrauch aufdecken, Forderungen stellen oder aufgreifen oder gegen bestimmte Personen oder Vorhaben Stimmung machen, Frust und Wut schüren und sie womöglich campagnenartig attackieren, kann es nicht überraschen, dass Politik und Verwaltung dem nachgehen und nachgeben. Damit wäre dann die Macht der Medien bewiesen.
Wirtschaft als fünfte Gewalt
Die Wirtschaft ist in fast allen Staaten ein dominierender Faktor – als Versorger, als Arbeitgeber und als Steuerzahler. Deswegen überrascht es nicht, dass Unternehmen und Wirtschaftsverbände Einfluss auf die Gesetzgebung nehmen wollen und ihre Forderungen: nach Steuererleichterungen, Bürokratieabbau und Subventionen u.a. einbringen. Lobbyarbeit in den Parlamenten ist alltäglich. Dazu wurde und werden sogar Lobbyagenturen gegründet, oft besetzt mit ehemaligen Politikern, die noch über beste Kontakte in Fraktionen und Ministerien verfügen. Manchmal wirken diese sogar offiziell als Regierungsberater. Immer wieder zeigt sich, dass Formulierungen aus Papieren von Wirtschaftskreisen sich wörtlich in Gesetzesvorlagen wiederfinden, zumindest in den Begründungen.
In Deutschland ist die Parlamentstätigkeit von Lobbygruppen und Interessenvertretern geregelt. Seit Anfang 2022 gibt es ein Lobbyregister, im März 2024 wurde es verschärft. Das Register wird beim Deutschen Bundestag geführt und ist öffentlich zugänglich. Die Lobbyisten erhalten sogar Hausausweise. Im April 2024 hatte das Lobbyregister mehr als 6.200 Einträge. Im Wesentlichen gibt es fünf Handlungsfelder, in denen Lobbyisten tätig sind: Wirtschaft und Arbeitswelt; Sozialwesen; Freizeit und Erholung; Religion, Kultur und Wissenschaft; Klima und Umwelt. Nach Untersuchung des Vereins ‘Bürgerbewegung Finanzwende’ steckt die Finanzindustrie am meisten Geld in den Lobbyismus in Deutschland, gefolgt von branchenübergreifenden Verbänden, der Energiewirtschaft, der Automobil- und Chemieindustrie.
Die Interessengruppen rechtfertigen ihre Einflussnahme mit Grundrechte wie freie Meinungsäußerung (Art. 5 GG), Vereinigungsfreiheit, Art. 9 GG und politische Partizipation (z. B. Petitionsrecht, Art. 17 GG). Kritikern zufolge führt die derzeitige Form des Lobbyismus zu einer starken und einseitigen Berücksichtigung von Wirtschaftsinteressen. Gewerkschaften, Verbraucherverbände und andere Interessengruppen hätten es dagegen schwerer, ihre Belange einzubringen. Der Hauptgrund für dieses Ungleichgewicht liegt in den finanziellen Mitteln und in der Zahl und dem Netzwerk der Beschäftigten. Politikwissenschaftler bezeichnen die derzeitige Art der politischen Einflussnahme bereits als „Stille Macht“ oder „Fünfte Gewalt“.
Zusätzlich zu den Interessenvertretern im Bundestag und in den Länderparlamenten gibt es eine fast unabsehbare Zahl von Lobbyisten in Brüssel. Bekanntlich stammt eine Vielzahl der wirtschaftspolitischen Vorgaben von der EU. Dort arbeiten schätzungsweise bis zu 30.000 Personen, die mit einem Jahresbudget von mehreren hundert Millionen € versuchen, die EU-Politik zu beeinflussen. Rund 12.000 bis 15.000 Organisationen sind offiziell im EU-Transparenzregister aufgelistet. Die höchsten Aufwendungen entfallen auf die Tech- und Digitalindustrie, Finanzkonzerne, die Chemiebranche sowie die Energie- und Umweltwirtschaft.
Besonders deutlich wird die Macht von Wirtschaftsakteuren bei den Internet-Oligopolen. Ihr Einfluss auf die Politik ist unübersehbar (nicht nur aktuell in den USA) und wächst ständig. Teils mit Druck, teils durch Beziehungen und teils durch finanziell gestützte Lobbyarbeit beeinflussen und gestalten sie politische Entscheidungen in ihrem Sinne. Sie sind tief in die großen Krisen unserer Zeit verwickelt und profitieren von Militarisierung und Überwachung. Ihre mächtigste Waffe ist die Fähigkeit, unsere Zukunft zu bestimmen. Damit erzielen sie riesige Gewinne, die jedoch aus Steuerspargründen verschoben werden, z.B. nach Irland oder in die Niederlande.
Zivilgesellschaft als sechste Gewalt
Auf anderer Ebene arbeiten Nichtregierungsorganisationen (NRO oder NGO). Sie sind zivilrechtlich zustande gekommene Interessenverbände, die nicht durch ein öffentlichen Mandat legitimiert sind, aber zum Teil öffentlich finanziert werden. Sie verfolgen keine kommerziellen Ziele, sondern gesellschaftliche oder politische Zwecke. Ihre Tätigkeitsfelder sind im wesentlichen humanitäre Hilfe & Entwicklung, Menschen- und Bürgerrechte; Umwelt- und Klimaschutz sowie Lobbyarbeit und Aufklärung.
In Deutschland gibt es rund 660.000 solcher Organisationen, von denen 90% eingetragene Vereine und 8% gemeinnützig sind. Gut 500 erhalten direkt oder indirekt öffentliche Mittel. 0,7% sind Stiftungen. Dazu kommen mehr als 20.000 weltweit tätige internationale Einrichtungen.
Sie alle versuchen, auf ihre Weise Einfluss auf die Gestaltung der Gesellschaft und die politischen Entscheidungen zu nehmen. Sie wenden sich an die Medien und an die Öffentlichkeit, um diese für ihre Ziele zu gewinnen. Sie bringen Bürgerbegehren ein, um über Bürgerentscheide zum Ziel zu kommen. Sie klagen vor ordentlichen Gerichten, wenn sie der Meinung sind, dass Legislative und Exekutive die gesetzlich oder anderweitig vorgegebenen Aktivitäten nicht vornehmen. Nichtregierungsorganisationen kontrollieren den Staat von außen, daher werden sie immer wieder mal als „sechste Gewalt“ bezeichnet.
Der Einsatz der NGO ist nicht erfolglos und nicht folgenlos. Immer wieder erreichen sie ihr Ziel, zumindest in eingeschränkter Form. Das passt nicht jedem. Immer wieder gibt es Forderungen aus dem politischen Bereich, ihren Handlungsrahmen zu begrenzen: Streichung der öffentliche Förderung, soweit es solche gibt; Aberkennung der Gemeinnützigkeit; Einschränkung des Klage-, Informations- und Petitionsrechts. Bislang sind solche Bestrebungen weitgehend erfolglos geblieben, nicht zuletzt aufgrund der Fürsprache von Parteien, die in den Nichtregierungsorganisationen einen Partner sehen oder einen unverzichtbaren Beitrag zur politischen Meinungsbildung.
Soziale Netzwerke als siebte Gewalt
Klar von den Nichtregierungsorganisationen zu unterscheiden sind die Sozialen Netzwerke. Sie üben einen zunehmenden Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung aus. Soziale Netzwerke sind digitale Plattformen, die Menschen, Unternehmen und Organisationen weltweit zum Austausch, zur Kommunikation und zur Vernetzung nutzen. In Deutschland bedienen sich rund 54 Millionen Menschen dieses Instruments.
Allerdings hat sich der gute Zweck inzwischen vielfach ins Gegenteil verkehrt. Die sozialen Medien werden missbraucht, um zu spalten, um Hass und Hetze zu schüren, um über Belanglosigkeiten zu berichten, um Gewaltvideos zu verbreiten und um mit erfundenen oder gefälschten Zitaten zu arbeiten. Mit Beleidigungen und Ausgrenzungen schwächen sie das demokratische Miteinander. Oft sind sie Grundlage für Datenklau und Datenmissbrauch. Daher wird vielfach nicht mehr nur von sozialen, sondern eher von asozialen Medien gesprochen.
Der Einfluss dieser Desinformation darf nicht unterschätzt werden, zumal sie oft übergreifend vernetzt sind und ihre Rolle in den vergangenen zwanzig Jahren stark gewachsen ist. Es dürfte unstrittig sein, dass sie einen wachsenden Einfluss auf die Meinungsbildung in Gesellschaft und Politik ausüben. Oft bestimmen diese Netzwerke, welche Themen Beachtung finden. Inzwischen werden sie sogar von ausländischen Geheimdiensten zur Täuschung und Manipulation der Bevölkerung missbraucht. Damit wird die traditionelle Gewaltenteilung in Frage gestellt. Politik- und Medienwissenschaftler sprechen bereits von einer sechsten oder siebten Gewalt.
Vor allem für junge Leute bilden soziale Medien eine wichtige Nachrichtenquelle, und ihre Inhalte werden ernst genommen, frei nach dem Motto: „Was im Netz steht, wird schon stimmen“. Tatsächlich entziehen sie sich jedoch jeder Aufsicht, Nachprüfung und Haftung. Die für die sozialen Netzwerke wie Facebook, Instagramm, X oder TikTok Verantwortlichen halten sich für unantastbar und für berechtigt, menschliches Denken und Handeln millionenfach zu beeinflussen. Für ihr Tun und für die von ihnen verbreiteten fake news lehnen sie jede Verantwortung ab.
Grenzen der Gewaltenteilung
Trotz ihrer grundgesetzlich verbrieften Rolle sind die drei traditionellen Gewalten nicht uneingeschränkt handlungs- und entscheidungsbefugt. Da gibt es in erster Linie die Europäische Union, die inzwischen eine Vielzahl von Zuständigkeiten wahrnimmt, die früher die Nationalstaaten innehatten. An deren Entscheidungen sind die Mitgliedstaaten gebunden. Da gibt es eine Vielzahl von internationalen Organisationen, völkerrechtlichen Verträgen oder internationalen Gerichten, deren Vorgaben, Satzungen oder Entscheidungen verbindliches Recht für ihre Mitgliedstaaten schaffen. Deutschland ist Mitglied in fast 200 internationalen Organisationen.
Und da gibt es die Geheimdienste (Verfassungsschutz, Bundesnachrichtendienst, Militärischer Abschirmdienst). Sie haben keine polizeilichen Vollstreckungsbefugnisse, arbeiten jedoch am Rande der Verfassung. So genießen sie eine Reihe von Privilegien: Spionage, Überwachung der Telekommunikation, Observation, Einsatz von V-Leuten, Einsatz gefälschter Dokumente oder Abfragen bei Banken, Fluglinien und Telefongesellschaften. Insofern üben sie in begrenztem Umfang staatliche Gewalt aus.
Allerdings wird das Trennungsgebot von Polizei und Geheimdiensten, das die Bundesrepublik bei ihrer Gründung aufgrund der Erfahrungen mit der Geheimen Staatspolizei der NS-Zeit festgeschrieben hat und dem vom Bundesverfassungsgericht Verfassungsrang eingeräumt wird, immer wieder von politischer Seite angegriffen, z.B. durch Forderungen nach Ausweitung der Kompetenzen. Vielfach musste das Bundesverfassungsgericht Gesetze für verfassungswidrig erklären und ausufernde Befugnisse zurechtstutzen, wenn Politiker ein angebliches Grundrecht auf Sicherheit sehen und dieses über alle anderen Grundrechte stellen wollten.
Künstliche Intelligenz als achte Gewalt?
Inzwischen gewinnt ein weiterer Machtfaktor zunehmend an Bedeutung, die Künstliche Intelligenz. Sie hält sich nicht an die traditionelle Gewaltenteilung. Immer wieder hört und liest man, dass sich KI-Agenten menschlicher Kontrolle entziehen und eigenmächtig illegale oder gar kriminelle Aktivitäten unternehmen. Warnungen vor der Gefahr durch KI häufen sich. Szenarien gehen schon davon aus, dass die KI eine Bedrohung für die Menschheit werden könnte. Dies ist dann nicht abwegig, wenn die KI – wie beabsichtigt – in die Lage versetzt wird, sich eigenständig zu verbessern und fortzuentwickeln. Noch ist nicht absehbar, wohin diese Entwicklung führen wird. Irgendwann dürfte es jedoch gerechtfertigt sein, die KI als sechste, siebte oder gar achte Gewalt zu bezeichnen.
Über Heiner Jüttner:
Der Autor war von 1972 bis 1982 FDP-Mitglied, 1980 Bundestagskandidat, 1981-1982 Vorsitzender in Aachen, 1982-1983 Landesvorsitzender der Liberalen Demokraten NRW, 1984 bis 1991 Ratsmitglied der Grünen in Aachen, 1991-98 Beigeordneter der Stadt Aachen. 1999–2007 kaufmännischer Geschäftsführer der Wassergewinnungs- und -aufbereitungsgesellschaft Nordeifel, die die Stadt Aachen und den Kreis Aachen mit Trinkwasser beliefert.
