Im Oktober 2027 wird die Arbeitslosenversicherung in Deutschland 100 Jahre bestehen, gleichfalls die für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung zuständige Behörde. Das Jubiläum wird sicherlich eine breite Würdigung erfahren. Bis dahin werde ich an dieser Stelle in loser Folge zu verschiedenen Facetten der Entstehungsgeschichte kleine Untersuchungen und Essays veröffentlichen.
Eine Arbeitslosenversicherung verspricht, zumindest im Namen, eine Versicherung gegen eines der schwersten ›Elementarschaden-Ereignisse‹ der kapitalistischen Wirtschaftsweise, nämlich gegen den Einkommensverlust in dem Fall, wenn die eigene Arbeitskraft keinen Abnehmer mehr findet. Die Einführung einer nationalstaatlich organisierten Arbeitslosenversicherung stellte einen tiefen Eingriff in die Kräfteverhältnisse zwischen Kapital und Arbeit dar, der Staat übernahm damit erstmals wirtschafts- und sozialpolitische Verantwortung für das Geschehen auf dem Arbeitsmarkt. Angesichts dessen ist es wenig verwunderlich, dass die Einführung der Bismarck’schen Sozialgesetze – Unfallversicherung, Krankenversicherung und Alters-/Invaliditätsversicherung für Arbeiter und Arbeiterinnen – mehr als 40 Jahre zurücklag. Die Arbeitslosenversicherung bzw. die politischen Kämpfe bis zu ihrer Einführung bildeten die Geburtsstunde des modernen Wohlfahrtsstaates.
Im Februar 1927 fand im Reichstag die erste Lesung des Entwurfs für ein »Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung« (AVAVG) statt. Im Juli verabschiedete eine große Mehrheit gegen die Stimmen der kommunistischen und der völkisch-nationalsozialistischen Abgeordneten das Gesetz, bereits am 1. Oktober 1927 trat es in Kraft. Geschaffen wurden eine paritätische verwaltete Zwangsversicherung mit Beitragspflicht und Rechtsanspruch auf befristete Unterstützung sowie eine neue Institution, die »Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung«.
In den kommenden Jahrzehnten erfuhr das Gesetz zahlreiche Anpassungen an veränderte ökonomische, politische und soziale Veränderungen und Bedürfnisse: drastischer Leistungsabbau ab 1929, Durchführung der nationalsozialistischen Arbeitsbeschaffungspolitik 1933-1936, Beteiligung an der Aussonderung von Jüdinnen und Juden, schließlich die kriegswirtschaftliche (Zwangs-)Arbeitskräftebeschaffung ab 1939.
Auf der gleichen gesetzlichen Grundlage erfolgte nach 1945 der Wiederaufbau der Arbeitsmarkt-Regulative, die Integration von Millionen deutscher Flüchtlinge und Vertriebener. 1952 wurde dann die »Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung« als bundesweite Nachfolgerin der Reichsanstalt ins Leben gerufen und die Landesarbeitsämter wieder unter einem Dach zusammengeführt. 1969 löste das Arbeitsförderungsgesetz (AFG) das AVAVG ab und flankierte die »aktive Arbeitsmarktpolitik« der zunächst sozialdemokratisch-keynesianischen Ära; die Behörde hieß nun »Bundesanstalt für Arbeit«.
Die rotgrünen Arbeitsmarktreformen ersetzten das AFG durch das »Sozialgesetzbuch III – Arbeitsförderung« (SGB III) und brachten wiederum eine arbeitsmarkt- und gesellschaftspolitische Neuausrichtung, aus Beitragszahlerinnen und -zahlern mit Rechtsanspruch, die über ihre gewerkschaftlichen Vertreter an der Selbstverwaltung der Institution partizipierten, wurden »Kundinnen« und »Kunden« eines Dienstleisters, die Anstalt wurde entsprechend zur »Agentur« umbenannt.
Die Grundzüge des Gesetzes von 1927 blieben jeweils erhalten: die Versicherung gegen das Risiko konjunktureller Arbeitslosigkeit in Verbindung mit einem Rechtsanspruch auf befristete Unterstützung; die enge Verzahnung von Arbeitslosenversicherung, Arbeitsvermittlung, Weiterbildung und Berufsberatung; der Aufbau einer eigenständigen drittelparitätisch verwalteten Institution, deren territoriale Gliederung sich eher an sozioökonomischen Verflechtungen als an politischen Grenzen von Gemeinden und Ländern orientieren sollte.
Anlässlich des 100jährigen Bestehens der Versicherung gegen Arbeitslosigkeit sind eine Reihe von Würdigungen zu erwarten. Ihre Einführung sei der letzte sozialpolitische Erfolg von Gewerkschaften und Sozialdemokratie in der Weimarer Republik; das Gesetz habe – endlich – die Lücke geschlossen, die die Bismarck’sche Sozialgesetzgebung hinterlassen habe, sei aber völlig unzureichend konzipiert gewesen, um während der Massenarbeitslosigkeit der Weltwirtschaftskrise die millionenfache fundamentale Re-Proletarisierung aufzufangen, weshalb die Nazis leichtes Spiel gehabt hätten; mit seiner Hilfe sei nach 1945 die Integration von Millionen Flüchtlingen, Vertriebenen und Arbeitsmigranten in den bundesdeutschen Arbeitsmarkt gelungen; es habe über verschiedene wirtschaftliche Einbrüche und ökonomische und politische Transformationskrisen hinweg seinen Teil beigetragen, dass Massenarbeitslosigkeit nicht erneut zu einem antidemokratischen, autoritären Regime in Deutschland geführt habe – und Vieles mehr, was sich über die Wirkungsgeschichte mit mehr oder weniger großem Recht auch an streitbaren Einschätzungen sagen lässt.
An dieser Stelle interessiert indes die Entstehungsgeschichte, die Etappen in der Zeit zwischen der Sozialgesetzgebung im deutschen Kaiserreich und der Einführung der reichsweiten Arbeitslosenversicherung in der Weimarer Republik. Der Weg zur Arbeitslosenversicherung gleicht exemplarisch dem Weg eines sozio-ökonomischen bzw. sozialpolitischen Paradigmenwechsels. Am Anfang standen die Auseinandersetzungen darüber, ob überhaupt ein Problem vorliegt, welches Gegenstand staatlicher Politik werden sollte: Was ist überhaupt »Arbeitslosigkeit«, warum gibt es sie? Warum sollten Arbeitslosigkeit und Hilfen für Arbeitslose Gegenstand gemeindlicher oder gar zentralstaatlicher Interventionen sein? Reicht nicht die bestehende Armenfürsorge für die wirklich der Hilfe Bedürftigen? Dann: Handelt es sich überhaupt um ein »versicherbares Risiko« der Existenz als Lohnarbeiter wie bei Unfall, Krankheit, Invalidität und Alter? Untergräbt eine Unterstützung nicht den Arbeitswillen? Warum sollte der Zentralstaat dafür zuständig sein? Diese Fragen der Deutung wirtschaftlicher Phänomen, des Ringens um ein anderes Gesellschafts- und Menschenbild und um die Rolle des Staates beschäftigten zunächst vor allem die »Kathedersozialisten« und bürgerlichen »Sozialreformer«, zunehmend dann auch kommunale Beamte vornehmlich in den wachsenden Industriestädten. Gewerkschaften und Arbeitgeber sahen Stellenvermittlung und Arbeitslosigkeit vor allem als Feld des Kampfes um Macht und Einfluss auf dem Arbeitsmarkt, aus dem sie den kaiserlichen Obrigkeitsstaat aus je unterschiedlichen Gründen heraushalten trachteten. Weder Gewerkschaften noch Arbeitgeber noch Parteien setzten sich vor 1914 nachdrücklich für eine reichseinheitliche Arbeitslosenversicherung ein.
Mit Beginn des Krieges 1914 änderten sich die politischen Vorzeichen. Ende 1914 stellte die Reichsregierung erstmals Reichsmittel für die kommunale und gewerkschaftliche Erwerbslosenunterstützung bereit, erkannte die Gewerkschaften als wirtschaftlichen und politischen Korporationspartner in der Kriegswirtschaft an, und versprach 1916 in Abstimmung mit der Obersten Heeresleitung die Einführung einer Erwerbslosenunterstützung für die Zeit nach den Krieg. Tatsächlich lag im November 1918 eine ausgearbeitete Verordnung über die Einführung einer reichsweiten »Erwerbslosenfürsorge« in den ministerialen Schubladen. Aber warum scheiterten bis 1923 alle Versuche spätestens im Reichstag, die Erwerbslosenfürsorge durch ein Gesetz zur Einführung einer Arbeitslosenversicherung abzulösen? Und warum gelang ausgerechnet einer Mitte-Rechts-Regierung, einer Bürgerblock-Regierung aus Zentrum, DVP und DNVP, die erfolgreiche parlamentarische Umsetzung, mit der das Verhältnis von Wirtschaft, Verbänden und Staat neu geordnet wurde? Wie hatten sich die politischen und ökonomischen Kräfteverhältnisse verändert, welche Rolle spielte die in der Kriegswirtschaft beginnende Neuzusammensetzung von Arbeit und Kapital. damit es zu der breiten Mehrheit im Reichstag kam? Und nicht zuletzt: Warum wurden mit der Arbeitslosenversicherung einige Pfadwechsel – gegenüber der bisherigen Sozialgesetzgebung und den institutionellen Zuständigkeiten – vorgenommen?
Diese und weitere anschließende Fragen sind selbstverständlich in der eher zeitgenössischen Literatur und in der historischen Forschung mehrfach und auch unterschiedlich beantwortet worden. So weit ich sehe, stammen die wichtigsten, noch eher zeitgenössischen Publikationen nach 1945 aus dem Nachlass des ersten Präsidenten der Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung, Friedrich Syrup, und von Ludwig Preller, der in den 1920er Jahren Regierungsrat im Reichsarbeitsministerium war. Wer sich ausführlicher über den Weg zur Arbeitslosenversicherung, über die Ereignisgeschichte, die Akteure und mehr informieren möchte, ist bei diesen Veröffentlichungen bestens aufgehoben:
Preller, Ludwig (1949/1978): Sozialpolitik in der Weimarer Republik, Kronberg/Ts. und Düsseldorf;
Syrup, Friedrich (1957): Hundert Jahre Staatliche Sozialpolitik 1839 – 1939. Aus dem Nachlass von Geheimrat Dr. Friedrich Syrup herausgegeben von Julius Scheuble, bearbeitet von Otto Neuloh, Stuttgart.
Wermel, Michael T./Urban, Roswitha (1949): Arbeitslosenfürsorge und Arbeitslosenversicherung (=Neue Sozial Praxis, H. 6, 1-3), München
Führer, Karl Christian (1990): Arbeitslosigkeit und die Entstehung der Arbeitslosenversicherung in Deutschland 1902 – 1927. Einzelveröffentlichungen der Historischen Kommission zu Berlin, Berlin;
Lewek, Peter (1992): Arbeitslosigkeit und Arbeitslosenversicherung in der Weimarer Republik 1918 – 1927. Vierteljahrschrift für Sozial- und Wirtschaftsgeschichte, Beihefte Bd. 104, Stuttgart;
Maier, Dieter G. (2004): Anfänge und Brüche der Arbeitsverwaltung bis 1952. Zugleich ein kaum bekanntes Kapitel der deutsch-jüdischen Geschichte, Brühl
Schmuhl, Hans-Walter (2002): Arbeitsmarktpolitik und Arbeitsverwaltung in Deutschland 1871 – 2002. Beiträge zur Arbeitsmarkt- und Berufsforschung 270, Nürnberg;
Münnich, Sascha (2010): Interessen und Ideen. Die Entstehung der Arbeitslosenversicherung in Deutschland und den USA, Frankfurt/New York.
Machtverhältnisse und politische Paradigmenwechsel
Mich interessieren an dieser Stelle speziell die Verschiebungen in den Machtverhältnissen zwischen den Arbeitsmarktparteien ›Lohnarbeit‹ und ›Kapital‹, die schließlich zur Einführung einer reichsweiten Arbeitslosen-Versicherung und zum Aufbau einer völlig neuen Verwaltungsstruktur betrugen anstatt den eingeschlagenen Pfad des Ausbaus der kommunal verwalteten Erwerbslosenfürsorge fortzusetzen. Im Kern geht es dabei um den langen Weg von der Idee einiger ›Kathedersozialisten‹ und Sozialreformer bis zu einer realpolitischen Umsetzung und Institutionalisierung, also um die Frage, wie ein ökonomisch-politischer Paradigmenwechsel im Umgang mit den existenziellen Risiken der zweiten und dritten Generation der ›Lohnarbeit‹ in/und einer veränderten soziotechnischen und -ökonomischen Umwelt sich in die politische Wirklichkeit durchsetzt:
Wie kommen Transformationen in der politischen Ökonomie zu institutioneller Gestalt? Wie entsteht (bzw. wie wird geschaffen) ein gesellschaftliches Problem („Arbeitslosigkeit“), für welches am Ende die Allgemeinheit, der Staat zuständig ist – etwas, was 1890 noch weitgehend unvorstellbar war? Was sagt der Weg zur reichseinheitlichen Arbeitslosenversicherung über die Veränderungen der Machtressourcen, Machtverteilung auf dem Arbeitsmarkt? Wie kam es, dass Arbeitslosigkeit schließlich als ein versicherbares Risiko betrachtet wurde, also als Fall für eine Versicherung statt der Fürsorge? Und was sagt schließlich die Ausgestaltung des AVAVG über Fragmentierungen und Kräfteverhältnisse innerhalb der Lohnarbeit?
Die Behauptung eines Paradigmenwechsels ist erläuterungsbedürftig, weil umstritten. Denn es gibt ja durchaus Kontinuitätslinien zur Bismarck’schen Sozialgesetzgebung: das Versicherungsprinzip, die Pflichtmitgliedschaft, die Beitragspflicht und auch die korporatistische Selbstverwaltung waren etabliert, ebenso die grundlegende Verkopplung von Erwerbsarbeit und sozialem Schutz. Die These des Paradigmenwechsels zielt vor allem auf die grundsätzlich veränderten Rahmenbedingungen und die Einführung eines neuen wohlfahrtsstaatlichen Leitbildes in der demokratischen Republik. Denn die Versicherung des Risikos Arbeitslosigkeit unterscheidet sich von der Versicherung der Risiken Alter, Krankheit, Unfall. Arbeitslosigkeit ist ein systemisches, zumindest konjunkturabhängiges und oft auch strukturelles Problem. Eine gesetzliche Versicherung gegen Arbeitslosigkeit einzuführen bedeutet zugleich staatliche Verantwortung für wirtschaftliche Stabilität, Vollbeschäftigung, aktive Arbeitsmarktpolitik zu übernehmen – ein Gedanke, gegen den das Kaiserreich sich bis zuletzt zur Wehr setzte. In Anerkennung der Kontinuitäten und der Brüche ließe sich der Paradigmenwechsel vorläufig so fassen: Im Kern geht es um den Wechsel hin zu einer aktiven Bewirtschaftung der Arbeitskraft als staatlicher Aufgabe, mit dem zugleich die Arbeitsmarkt-Kämpfe von Gewerkschaften und Arbeitgebern demokratisch reguliert, befriedet werden sollen. Denn unter den Bedingungen des allgemeinen Wahlrechts für Männer und Frauen wird der Wohlfahrtsstaat zu einem demokratischen Projekt sozialer Gerechtigkeit und wirtschaftlicher Stabilisierung, zusammengehalten vom Leitbild »Wirtschaftswachstum«.
Meine Betrachtung teile ich in fünf zeitliche Perioden und Abschnitte:
(1) Kaiserreich von 1890 bis 1914 – Bismarcks Sozialgesetzgebung bis Weltkrieg – eine Periode, in der Arbeitslosigkeit allmählich als staatlich zu bearbeitendes soziales Problem etabliert wird;
(2) die Zeit des ersten Weltkrieges 1914-1918 – eine Periode, in der das tradierte Gefüge im Verhältnis von Zentralstaat und Arbeitsmarktparteien zusammenbricht und ein neues Modell Konturen annimmt;
(3) die Jahre von der Novemberrevolution 1918 bis zur Inflation 1923, in denen die politischen und ökonomischen Machtverhältnisse schwimmend und hart umkämpft sind;
(4) die Jahre von 1924 bis 1927, die geprägt sind von wirtschaftlicher Stabilisierung, technischer Rationalisierung und politischer Konsolidierung, die durch die Wahl Hindenburgs zum Reichspräsidenten ausgedrückt wird;
(5) das Jahr 1927, in dem der Gesetzentwurf im Reichstag behandelt und überraschend mit der Reichsanstalt eine neue institutionelle Organisation durchgesetzt wird.
Ergänzt werden ein kurzer Abriss der grundlegenden ökonomischen und sozialen Dynamik in den Jahren 1971 bis 1927 (Bevölkerungswachstum, Urbanisierung, Ausbreitung der Lohnarbeit sowie Technisierung und Industrialisierung) und ein Essay zu den Machtressourcen und den verschiedenen Arenen, in denen um eine Arbeitslosenunterstützung und Möglichkeiten der Klassenformierung gerungen wird.
Wer zeitnah mit Informationen zu einem neuen Text versorgt werden möchte bzw. ihn im PDF-Format erhalten möchte, kann mir eine formlose Mail mit dem Betreff »AVAVG« an [email protected] senden und erteilt mir damit die Zustimmung, die Absender-Mailadresse in eine Mailing-Liste »AVAVG« aufzunehmen.
Hinweise und Kommentare bitte auch zunächst an [email protected].
https://hkahrs.vivaldi.net/2026/02/15/2027-100-jahre-arbeitslosenversicherung/
#Arbeitslosenversicherung #AVAVG